Pourquoi vouloir transformer l'Union européenne en Fédération des Etats européens (FEE) ?
Le statut actuel de l 'Union, comme on le constate tous les jours, en fait une coalition trop hétéroclite d'Etats-nations marquée par la division et l'impuissance. Si rien n'était fait pour y porter remède, il s'agirait d'un péril mortel pour ce que l'on peut nommer sans fausse modestie la civilisation européenne.
Mais il faut insister d'emblée sur un point essentiel. Les Européens ne se laisseront pas convaincre par des arguments de type juridique, portant sur les mérites comparés de telle ou telle forme constitutionnelle. Il leur faudra de très forts motifs pour accepter de s'engager dans une aventure fédérale paraissant pleine de risques alors que les opinions publiques sont encore viscéralement attachées à leurs racines nationales. Ces motifs ne relèveront pas de la raison, mais de la peur (fear factor). De quoi les Européens auraient-ils peur, bien plus encore que du changement de statut constitutionnel? Ce sera de la grande crise mondiale dont tout laisse prévoir l'aggravation et que seuls les Etats puissants et unis seront capables d'affronter.
Qu'est-ce à dire? Nous discutons dans d'autres documents l'impact de la crise sur l'Europe ainsi que les différentes solutions économiques et sociales qui lui permettraient d'arrêter sa spirale de sous-développement et de s'affirmer, y compris avec ses valeurs, dans la compétition internationale. Il ne fait plus guère de doute pour personne qu'il lui faudra ré-industraliser son économie en faisant appel à ses propres épargnes, engager de grands programmes techno-scientifiques, harmoniser les niveaux de développements de ses diverses composantes régionales, moderniser en profondeur ses services publics et ses équipements sociaux, se doter d'une défense efficace...Mais tout ceci, nous l'avons indiqué, ne sera pas possible sans la mise en place de politiques publiques harmonisées en termes réglementaires, fiscaux et budgétaires, à l'intérieur de frontières communes convenablement protégées. Pour tout cela, il faudra disposer de l'équivalent d'un Etat fort exerçant ses pouvoirs à l'échelle pan-européenne qui est la seule envisageable.
Or l'expérience montre que l'Union, dans son statut actuel, si elle a pu mettre en place un marché unique l'ouvrant d'ailleurs sans précautions à la concurrence extérieure, est toujours incapable du modeste gouvernement économique et financier de la zone euro que réclament pourtant tous les experts sérieux. A plus forte raison elle ne pourrait pas se transformer en puissance autonome et solidaire, capable de mener à bien les différentes politiques que nous venons d'énumérer. Seule une organisation politico-administrative de type fédéral lui en donnera la possibilité. Les Européens qui admirent tellement les Etats-Unis d'Amérique devraient se convaincre qu'ils auraient tout intérêt à s'inspirer de cet exemple constitutionnel pour assurer leur propre survie.
Un second argument très puissant justifiera la transformation du statut juridique de l'Union européenne. Il devrait mieux parler au coeur des citoyens qui ne s'intéressent pas aux détails des politiques publiques, mais aux espaces de liberté et d'initiative que permet la démocratisation des institutions. Il est curieux de voir à cet égard que personne ne souligne le considérable gain de démocratie que permet le statut d'Etat fédéral..Beaucoup de forces politiques et syndicales reprochent à juste titre aux institutions européennes leur caractère technocratique. Les décisions, notamment au niveau de la Commission, paraissent prises sans consultation des opinions publiques, sinon en contradiction avec des choix majoritaires nationaux. Le parlement européen, qui est le seul organe électif actuel, ne dispose pas de compétences suffisantes pour apporter la caution démocratique que certains voudraient trouver aux décisions bruxelloises 2). Globalement, les institutions européennes souffrent d'un grave déficit de légitimité politique. Au fur et à mesure que la crise s'aggravera et que des choix de plus en plus difficiles s'imposeront, ce déficit deviendra insupportable. Il fera le jeu des souverainismes anti-européens les plus irresponsables.
Une Europe fédérale constituera la seule façon de résoudre ce problème. Ses divers organes procéderont directement ou indirectement de l'élection. Nous n'entrerons pas ici dans la description juridique d'un Etat fédéral. Il suffit de penser à l'exemple américain. Même si une Fédération des Etats européens n'était pas l'exacte copie de la constitution américaine, elle comporterait deux Chambres élues, l'une au suffrage directe et l'autre au suffrage indirecte par représentation des Etats membres. Par ailleurs, la Fédération serait dotée d'un Président lui aussi élu au suffrage universel. Le Président et le pouvoir exécutif (ministres, chefs d'agences) seraient par ailleurs responsables devant les Assemblées et donc, indirectement, devant les électeurs européens. Ceci indépendamment du choix que feront les rédacteurs de la future constitution entre un véritable régime présidentiel ou un régime plus proche de ce que l'on désigne par le terme de régime parlementaire.
On voit donc que, pour être élus, les différents personnels politiques représentant la future Fédération européenne, qu'il s'agisse des parlementaires ou du Président et de ses équipes, seront obligés d'aborder devant les électeurs de tous les Etats membres l'ensemble des grands problèmes qu'affrontera l'Europe. Ils devront corrélativement proposer les mesures les plus efficaces, autrement dit les plus ambitieuses, permettant de les résoudre. Sous la pression des urgences, ils ne pourront pas se satisfaire de faux-fuyants. Les débats politiques se généraliseront dans des termes homogènes à l'échelle de toute l'Europe. De véritables partis politiques et syndicats européens devront apparaître. Les lobbies eux-mêmes, si actifs en Europe, ne pourront plus comme ils le font actuellement se dissimuler derrière d'anonymes fonctionnaires.
En conséquence de cela, la conscience d'appartenir à un grand ensemble continental sortira des limbes où elle se dissimule actuellement pour devenir une réalité anthropologique de première grandeur. Les citoyens seront mis face à leurs responsabilités. Ce seront leurs choix, bons ou mauvais, s'exprimant selon les procédures classiques des démocraties d'opinion, qui s'imposeront .aux institutions européennes.
Bien évidemment, l'importance des attributions de la Fédération au regard de celles qui demeureront propres aux Etats membres définira l'ampleur des débats politiques qui s'ouvriront devant le corps électoral européen pris dans son ensemble. Nous allons revenir ci-dessous sur les compétences des Etats membres. Disons seulement à ce stade que , à l'instar de ce qui caractérise les grands Etats souverains avec lesquels l'Europe est en compétition, la Fédération européenne devra se doter en propre d'une politique extérieure et de défense, de politiques économiques, budgétaires et monétaires complétées par diverses politiques techniques relevant de ministères ou d'agences spécialisées: énergie, transports, environnement, recherche, etc. D'autres domaines feront par contre l'objet de compétences mixtes, partagées avec les Etats- membres: enseignement, culture, aménagement du territoire et urbanisme, santé, etc. D'une façon globale, nous pourrions admettre à ce stade que 60% des ressources fiscales et assimilées de l'Europe viendraient alimenter le niveau fédéral, 40% restant à la disposition des Etats membres.
La question des compétences nationales
Revenons sur le point très important des frontières de compétences entre la Fédération et les Etats membres (ou Etats nationaux) auxquels voudront sans doute s'ajouter un certain nombre de grandes provinces jouissant déjà d'une certaine autonomie. On sait que le statut de l'Union européenne actuelle est le produit d'un certain nombre de traités. Le premier, le Traité de Rome, remonte à 1957 et le dernier, celui de Lisbonne, a été signé le 13 décembre 2007. Il s'agit d'une construction jugée originale à l'époque mais qui nous l'avons rappelé fait montre tous les jours de nouvelles faiblesses.
Dès le traité de Rome, les responsables politiques européens avaient soigneusement écarté la possibilité de mettre en place une Europe fédérale pour diverses raisons historiques qui pour la plupart n'ont plus lieu d'être évoquées 3). Dans le cadre du statut actuel, que certains constitutionnalistes ont baptisé du terme particulièrement ambigu de « Fédération d'Etats-Nations » les Etats membres de l'Union conservent l'essentiel de leurs attributions (principe de subsidiarité), ne concédant aux institutions de l'Union qu'une part strictement définie par les traités et correspondant au minimum jugé nécessaire à la prise en charge commune des priorités politiques du moment, notamment la politique agricole.
A l'opposé, un Etat fédéral dispose de toutes les attributions d'un véritable Etat, mais sa Constitution conserve aux Etats membres dits aussi Etats fédérés la possibilité d'exercer un certain nombre de responsabilités étatiques, dès lors que celles-ci ne viendraient pas en contradiction avec les compétences fédérales. Les Etats sont également représentés au sein de l'une des deux Chambres auxquelles nous avons fait allusion. Sur le plan administratif, on retrouve là une formule de répartition des pouvoirs bien connues des citoyens, entre les responsabilités de l'Etat central et celles des collectivités locales, par exemple en matière de police.
Les opinions publiques ont accepté un minimum d'union parce que se fut progressivement répandue la conscience de ne pas pouvoir survivre seuls dans un monde ou les anciennes puissances européennes avaient perdu les avantages géostratégiques qu'elles s'étaient donné aux siècles précédents. Elles les avaient perdu notamment du fait de leurs affrontements lors des deux guerres mondiales. Comme l'Union européenne, malgré les contraintes qu'elle imposait aux nationalismes , garantissait la paix et un minimum de solidarité entre ses membres, elle fut donc acceptée bon gré mal gré, mais toujours a minima.
Cet état d'esprit n'a donc jamais été favorable aux thèses fédéralistes, selon lesquelles il fallait pour que l'Union devienne une véritable puissance, lui donner un statut comparable, globalement, à celui des Etats-Unis dont pourtant les Européens très pénétrés d'atlantisme avaient fait leur modèle dans un grand nombre d'autres domaines. Il faut dire que, pour les opinions publiques européennes, dont la connaissance de l'Amérique est restée superficielle, les Etats-Unis ne sont pas un Etat fédéral, mais une sorte de grand Etat national. Ils ne perçoivent pas l'importance des autonomies et des marges de jeu laissées aux Etats fédérés par la constitution américaine. L'idée de se fondre dans un vaste Etat supranational sur le modèle de ce qu'ils s'imaginent être les Etats-Unis ne suscite donc toujours pas l'adhésion. Les mouvements fédéralistes européens, nous l'avons indiqué dans la première partie de cet article, devront donc revoir entièrement leur argumentaire.
Pour cela, il ne suffira pas d'expliquer les raisons pour lesquelles l'Europe, constituée en véritable Etat fédéral, pourra se donner les attributs de puissance qu'elle ne peut avoir en restant une fédération d'Etats-Nations. Il faudra aussi montrer comment dans un véritable Etat fédéral, les attributs de souveraineté interne et externe jugés essentiels par les défenseurs des spécificités nationales pourront être globalement conservés ou, mieux encore, sublimés.
On peut penser que dans le futur Etat fédéral européen les débats et innovations politiques propres à chacun des Etats membres ne perdront pas de leur importance, mais au contraire prendront de la hauteur. Chaque peuple, dans le cadre d'une saine concurrence démocratique, voudra apporter aux autres le bon exemple de ses réalisations, soutenues par ses valeurs. Ceux qui au contraire prétendraient faire un retour en arrière, dans la tradition des haines frontalières et conflits de nationalités ayant fait le malheur de l'Europe du 20e siècle, seraient spontanément rappelés à la raison. C'est le propre d'une polysymbiose fonctionnant correctement de s'enrichir des spécificités de chacune de ses composantes. Si l'on peut reprendre cette analogie un peu banale, un organisme vivant résulte de la coopération de ses divers organes. Il en sera de même d'un futur superorganisme tel que l'Europe fédérale. L'Europe dispose à cet égard, comme nous l'avons montré dans un essai précédent (Cf. Baquiast. L'Europe ou le vide de puissance, J.P. Bayol, 2008), d'un atout considérable favorisant sa souplesse adaptative. Il s'agit de la très grande diversité de ses cultures et du dynamisme de leurs représentants.
Ceci dit, peut-on négliger le reproche d'irréalisme qui sera fait à ceux proposant la mise en place d'un suffrage universel étendu à quelques centaines de millions d'électeurs aussi différents qu'ils le sont actuellement en Europe? Les petits pays feront valoir qu'ils seront écrasés par les grands. Ceux-ci, à l'inverse, objecteront qu'ils se heurteront à des coalitions de petits pays peu soucieux de ménager les intérêts des deux ou trois d'entre eux plus grands que les autres. En fait, des solutions techniques que nous n 'aborderons pas ici permettront d'éviter les risques de blocage et d'impuissance. Tous les Etats fédéraux de par le monde ont résolu plus ou moins bien ces difficultés.
De plus et surtout, répétons- le, l' « européanisation », si l'on peut dire, des grands enjeux européens réussira enfin à faire émerger cette volonté d'agir ensemble qui manque encore aux Européens. Il s'agira nous l'avons rappelé d'une prise de conscience des risques tout autant que des atouts et des enjeux communs. Si les mouvements politiques et syndicaux ne se saisissent pas de ces questions et ne les discutent pas d'un pays à l'autre, c'est en partie parce que manque le cadre politique commun correspondant aux besoins d'une grande démocratie telle que l'Europe.
Nous ne pouvons pas dans cette courte note examiner toutes les options qu'il faudra discuter lors de la préparation du passage de l'Union européenne à un statut fédéral. Certains experts préconisent pour faciliter les accords une fédération à configuration variable et dont par ailleurs les procédures d'adhésion et de sortie seraient très souples. D'autres proposent de mettre en place sans attendre des champs de « fédéralisation » s'inspirant de l'actuelle coopération renforcée entre Etats volontaires. On pourra en discuter.
Nous pensons cependant que si d'emblée la Fédération des Etats Européens envisagée ici n'incluait pas, malgré leurs différences ou divergences, tout les Etats potentiellement membres, elle manquerait son but. Elle éviterait certes la principale difficulté, mais négligerait le principal enjeu, consistant à fondre dans un ensemble homogène et solidaire des sociétés que beaucoup de facteurs avaient jusqu'ici rendues hétérogènes. Or seule l'union des diversités, répétons-le, fera la force de l'Europe.
Notes
1) Le nom qui serait donné à cet Etat fédéral ne serait pas neutre, compte-tenu des connotations liées à tel ou tel terme. Spontanément, on penserait à « Etats-Unis d'Europe ». Mais ceux qui craignent une trop grande assimilation à l'Amérique, dont l'indépendance de l'Europe souffrirait nécessairement, préféreront un autre terme: Fédération européenne, République fédérale (ou fédérative) d'Europe, Fédération des Etats Européens. Nous avons retenu ici cette dernière expression.
2) Il faut tempérer ce diagnostic. Chacun devrait savoir que les décisions de portée européenne sont prises pour l'essentiel au niveau du Conseil des Chefs d'Etat et de gouvernement. Ceux-ci trouvent plus commode d'en attribuer la responsabilité à l' « Europe » plutôt que les assumer vis-à- vis de leurs propres opinions publiques.
3) L'une de celle-ci fut l'opposition justifiée du général De Gaulle aux thèses fédéralistes que voulait imposer la diplomatie américaine. Dans un ensemble fédéral où auraient dominé des Etats très largement sous influence américaine, la France aurait perdu l'indépendance de sa politique extérieure et de défense qui avait toujours fait sa spécificité en Europe.